在我国的养老服务体系建设中，城乡之间、不同地区之间、不同城市之间存在明显的养老不平等。一些特大城市已经在考虑智慧养老和发展高质量养老服务，而在另外一些贫困地区、农村地区和中小城市，不少老年人口基本生活的维护和日常照护还存在困难。

我国正在经历快速的人口老龄化，同时也在经历快速的人口迁移流动，这造成人口老龄化程度在城乡之间、地区之间的不平衡表现得更加突出。具体来说，就是农村地区的老龄化程度更高，一些贫困地区的老龄化程度还高于发达的城市地区。

养老服务供给很大程度上重城轻乡、重大城市而轻小城市（城镇）与农村地区。城市地区的老龄化程度更低，人口集聚带来对老年服务的投资效率更高，经济繁荣带来对老年服务的投资能力相对更强，因此大城市地区具有相对更高的养老服务供给水平。同时，城市地区老年人口获得服务的消费能力较强。城市地区由于较高的工资水平，带来劳动力的集聚，因此为老年人口提供照料护理服务的劳动力资源也相对更加充沛。

而在农村地区和小城市、小城镇，人口老龄化程度更高，但是养老服务供给的水平却更低。我国农村地区的养老还主要依靠家庭子女供养和家庭成员提供照护。老年人口的社会保障水平相对较低，例如2019年我国城镇职工平均每月养老金大约3300元，农村老年人口的城乡居民养老保险金平均只有88元，其保障能力是相当薄弱的。在农村地区，及在乡村周边的县城和城镇，返乡回流人口增长很快，他们的年龄相对较高，不少人在外出务工期间并没有积累足够的养老保障，或者养老保障因为跨地区衔接的困难只能转移个人账户的部分，因此当他们返回到乡村和小城市，他们的养老会面临较大压力。我国农村地区和小城市的老龄化程度更高，但地方财政能力不足，限制了养老服务供给。人口的经济收入水平较低，也难以购买所需要的老年照护服务和健康医疗服务。在这些地区，由于大量人口流出，地区的劳动力也出现空心化，专业化的养老护理服务劳动力供给也存在紧缺，因此只能进一步依赖家庭养老和“以老养老”的方式。

因此，在经济收入不平等的背景下，人口老龄化和养老服务供给存在着“错配”和“倒配”。更低的人口老龄化程度的沿海地区和大城市地区集聚了更多养老服务资源，更高人口老龄化程度的农村和小城市往往伴随着低收入、贫穷，老年人口生活的困难，这些都进一步扩大了养老服务的不平等。

为了要减缓养老服务的不平等，需要在积极应对老龄化的国家战略中，改变片面的城市中心主义和大城市主义的养老发展策略，重视加强我国的基本养老服务体系建设，加强养老服务的公共财政转移支付，特别是加强对农村和小城镇、小城市的养老服务建设。

如果说养老服务产业更多的是对商品化和高质量养老服务供给，基本养老服务体系应该成为国家积极应对老龄化的托底工程，特别应该对城乡中的贫困老人、生活困难的老人提供生活帮助和救助。政府在基本公共服务均等化建设上具有责无旁贷的责任，应该积极解决养老服务的不平等、不平衡，通过转移支付和加大投入的方式，对养老服务能力较弱的中西部中小城市和农村地区的养老服务加强投资。

其中，有几个方面特别需要关注：

一是，城乡基本养老服务建设应重视贫困人口、家庭破损的弱势群体。对那些没有基本养老保障的老年人口群体，可以通过非缴费型养老金的“零支柱”方式，全部由财政进行托底，承担这些人口的基本养老服务。使贫困老年人口和弱势的老年人口能够在家庭中获得基本的养老服务，并且使符合条件的失能半失能老年人口在机构中得到照护服务和基本健康医疗服务；

二是，在基本养老服务均等化的建设过程中，不仅应该重视财政资金的转移支付，也应该提倡专业人力资源的转移支持，通过发挥社会工作、专业和非专业的照护服务劳动者的作用，发挥专业社会组织更好发挥作用，通过多种途径提高养老服务的供给；三是加强基本养老服务的标准化建设，对居家社区和机构的养老服务加强综合监管，对服务质量、安全标准等需要专业的规定、定期的评估和执行。

总之，对于积极应对老龄化的整体战略工程来说，基本养老服务体系建设是这个工程的底座，缓解养老服务不平等也是更具包容性的老龄社会的客观要求。孟子的理想是，“七十者衣帛食肉，黎民不饥不寒”。在当代经济社会发展水平下实施广覆盖、普惠性的基本养老服务体系建设，这样的老龄社会建设，才是积极应对老龄化的理想追求。

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