人口老龄化是世界性问题，随着“老龄潮”汹涌而至，我国养老服务业随之得到蓬勃发展。但是，由于受到我国经济社会发展水平、传统养老观念等方面的综合影响，目前还没有建立起一个科学完善的养老服务体系，特别是养老服务体系中的核心环节——内部控制机制，不仅存在如何构建科学体系上的困境，而且也存在如何解决养老事业发展动力不足的问题，这个现状在我国公立养老机构中影响尤为突出，亟待破除。笔者以当前我国公立养老机构内控建设中存在的问题为视角，提出对策建议，为实现“构建养老、孝老、敬老政策体系和产业发展”提供理论支持。

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养老机构内控建设存在的问题

定价机制僵化，价格与市场脱节。因此，公立养老机构在低定价机制作用下，价格往往多年不能调节，导致年度营收支差距不断放大，并在发展的过程中，对财政资金投入产生了长期的依赖性，自我发展能力疲软，可见价格因素的钳制作用表现的越来越明显。

社会力量参与不足

从社会层面分析，公立养老机构以公办公营模式为主，吸引社会力量参与还处在起步阶段。一方面，虽然我国在国家、地区各层面都相应出台了兴办养老机构的优惠政策，但是由于部分地区对因地制宜构建养老服务体系缺乏足够的认识，推进工作的思路不清，采取的措施不足，未能给社会资本流入营造良好的社会和政策环境，导致社会力量参与的目标和方向不明；另一方面，由于养老服务的辐射圈很宽，涉及的管理部门很多，涉及的业务面广，有医疗、家政、餐饮等方面，且服务对象又是高风险群体，因此，参与养老服务是一项政策性、专业性、公益性较高的行业，入行门槛并不低。目前，社会力量参与养老事业的力量薄弱，信心不足。

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公立机构之间资源配置不协调

从需求层面分析，我国公立养老机构同时存在“一床难求”和“一人难求”的双重困境。一方面，价格、环境、服务优势明显的养老机构“一床难求”。而与此同时，部分相对偏远、服务一般的乡镇敬老院、老年公寓却存在“床位闲置”的现象。我认为，这个现象的出现主要是资源配置与养老需求普遍存在不平衡的问题。

这种不平衡主要有两个突出表现：一个突出表现是偏高，就是资源配置高于老年人基本需要；另一个突出表现是偏低，就是资源配置低于老年人多样化需要，或者说是满足不了老年人的个性化需要。

公立养老机构管理制度不健全

从自身层面分析，我国虽然建立了一套较为完善的养老机构运营管理服务标准，但是，由于公立养老机构一贯以来受公立的影响，政府资金补足不了的问题就演变成自身发展的“短板”。

因此，公立养老机构内部管理制度相对僵化，缺乏应对市场、应对需求、应对发展的灵敏性。例如，在笔者调查走访公办养老机构的过程中，仅X市X区的公办养老机构一家在财务流程上都是五花八门、繁简不一的，有的机构甚至长期不作运营分析，更别说远期发展考虑。还有，公立养老机构一线工作人员（养老护理员）的薪酬水平较低，薪酬激励机制缺乏。因此，公立养老机构在服务标准化、规范化以及机构发展目标等方面都存在不足。

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养老机构内控建设的对策

转变公立养老机构的经营管理模式

转变公立养老机构的经营管理模式，是推进公立养老机构可持续发展的基础。公立养老机构的经营管理模式应该灵活多样，不应该是单一的。公办养老机构的经营管理模式，应该坚持市场导向、需求导向，同时遵循经济效益与社会效益相统一的原则，既兼顾保基本，也要保需求，更要保发展。公办养老机构的经营管理模式也不能一成不变，应随环境的变化而变化，应随着效率的变化而变化。各种经营管理模式只有在特定的环境作用下才能产生高效率，所以，公立养老机构的经营管理模式必须根据环境变化而做出相应调整。

在保证公立养老机构国有产权性质不改变的前提下，公立养老机构的经营管理模式其实可以是多样化的。公立养老机构可以由政府直接运营，可以由民间组织运营，可以由个人运营，甚至可以由企业运营。结合自身实际选取不同的经营管理模式，可以政府使减少在公立养老机构运营上投入的精力和成本，将更多的效力发挥在公立养老机构的政策制定和方向把握上。

改革定价模式，改“暗补”为“明补”

探索建立与市场接轨的价格机制，是推进公立养老机构经营管理模式转变的关键环节。放开价格管制，采取市场定价方式，根据全部投入来定价，目的就是打开公立养老机构连通养老市场的大门，在市场机制作用下，提升公办养老机构的自我造血能力，让公办养老机构在市场大环境的历练下，积蓄可持续发展能力。

相应地，这样还有利于营造公立养老机构与民办养老机构公平竞争的市场环境，助推养老“大市场”的健康发展。采用市场化定价，可以通过“明补”的方式满足特殊困难群体入住养老机构，即结合特殊困难群体的年龄、困难状况等情况，建立健全评估体系，明确入住养老机构补贴标准，让老年人结合自身需求，选择更适合自己的养老机构。

营造公平竞争的养老市场环境

营造公平竞争的养老市场环境，是盘活养老服务市场、激发社会力量参与的先决条件。但是，养老服务的特殊性决定了它不能简单等同于一个产品，它属于一项社会福利事业，归属于政府公共职能的范筹，仍需要政府担起主要责任。因此，公平竞争的养老市场环境应是一个坚持政府主导、社会参与、市场运作，推进保障基本和适度普惠统筹发展的“大系统”、“大环境”。

构建新时代养老、孝老、敬老的产业发展体系，政府要加大在养老福利事业领域的政策支持、资源投入。经营养老机构投入成本较高，而资金回收周期较长是一个普遍的现象，这是由养老事业的特点所决定的，恰恰是因为这一点，让投资者对养老事业“望梅兴叹”，阻挡了社会资本涌入养老领域的积极性，为此，政府的主导作用就要体现在扫清链接养老事业资金流、资金链上的障碍上，比如，政府应该在工商税务、金融、医疗、建筑、土地、水电气、公共设施和基础设施使用等方面不断完善相关优惠政策，从制度上给予鼓励和扶持，营造养老机构发展良好的外部环境。同时，还要有效防止“指令空转”问题，要有效杜绝空有政策而没有落实的局面。

规范机构养老服务人员的招聘使用

人力资源的综合素质，是激发公立养老机构可持续发展的内生动力的重要因素。当前阶段，养老服务人员“一高二低”的问题在短时间内难以完全破解，这是由“一高二低”群体人力资源成本相对较低、养老服务业职业声望较低等客观因素决定的。但是，也不能坐以待毙，提升养老服务人员队伍的总体素质应纳入推进公立养老机构可持续发展的系统工程中来。

公立养老机构应多措并举，筑巢引凤，树立以环境、文化、薪酬等多方面吸引人才的鲜明导向，不断规范养老机构服务人员的招聘使用，如规范公开招聘制度和聘任制度，从源头上提高养老服务从业人员的素质；对各服务岗位人员的年龄和文化程度等做出指导性规定，逐步实现“服务有人来做，有更专业的人来做”的目标；推进服务人员职业教育培训，持续搭建服务人员成长平台。