作者 | 王有业 乔科豪

摘要

资金来源不足和土地资源未充分利用,是农村养老保障水平提升缓慢的主要原因在“三权分置”农地改革背景下,以土地信托为金融支持,将土地收益置换为农村养老资金储蓄池,构建新型“以地养老”模式,对于盘活农村土地资源有效解决农村养老问题具有重要意义通过重新审视土地对农民的保障功能,深入挖掘农村土地与养老之间的联系,赋予“土地”和“养老”新的意义,进而形成以“土地养老”为主的新发展模式为此,需要制定并修改农村土地信托相关法律制度,建立多元主体参与的风险防范和保障机制,对实际土地经营者的经营权予以确认,同时,依法区分现行商业信托以彰显土地养老信托特色

关键词

三权分置; 土地金融; 养老信托; 公益性

一引言

在城乡二元社会体系之下,受经济发展水平区位因素等客观条件的影响,各项社会机制在不同省份城乡间都有不同安排而要全面建成小康社会,实现乡村振兴,就势必要对各项社会机制进行统一调整,因此,在乡村振兴城乡融合发展的背景下,如何积极探索城乡融合发展方式探寻乡村振兴之路,让城市更富有发展活力让农村更富有发展动力,已成为社会各界的重点攻坚目标

受工业化和城市化快速推进的影响,农村社会亦急需转型发展其中,养老问题是民生领域中不可回避的热点问题,农民养老问题如何跟上时代发展,营造新的发展局面,更是广大农民群众关心的问题农民养老问题影响到乡村振兴战略的实施决定着农村未来走何种发展道路牵扯到农业农村现代化能否加快推进影响到农村人口能否市民化转变成功等社会机制在农民养老问题影响面广涉及各项发展因素多的复杂态势下,要如何解决好农民养老问题?现阶段何种农民养老方式才是最优选择?这是一个亟需探讨和深入研究的问题

在“两权分离”的土地制度背景下,土地承包经营权流转困难,农地信托自然也“瘸腿”,发展受制《慈善法》和《慈善信托管理办法》的相继出台,拓宽了养老的渠道2018年12月,第十三届全国人大常务委员会第七次会议通过《农村土地承包法(修正案)》修改的决定,将农地“三权分置”纳入其中,添加了农地经营权的内容,农村土地“三权分置”改革从政策层面上升到法律层面本文试图将农村土地经营权流转与信托相结合,探讨新时代土地养老信托模式,以深度挖掘农村土地的养老保障功能,为农村养老事业提供新的历史发展机遇

二农村养老现状与问题分析

(一)农村养老的现状考察

我国目前正面临的一个重大社会问题就是“未富先老”不可否认的是,数量快速扩大的老年人口使我国跑步进入了人口老龄化社会

△图1 我国城乡老龄化详情

△图2 65岁及以上人口年龄结构和抚养比(2011-2017)

从图一和图二的分析可以看出目前我国养老的现实状况:第一,全国老龄人口规模缓慢增长,老年抚养比超7%,人口老龄化压力大,乡村养老的负担大于城镇养老;第二,城乡养老差距大,养老资源供给倾斜性明显,乡村养老水平整体较城乡偏低;第三,近几年,65岁及以上人口数逐年增长比重逐年上升,2016年老年抚养比首超15%,较第五次人口普查期间老年抚养比增长约4%~7%,较第六次人口普查期间老年抚养比增长约1%~5%此外,2019年政府工作报告指出我国老龄化人口数已达2.5亿,全国整体养老压力巨大,养老服务体系亟需升级

(二)农村养老的问题简析

1.从农村人口流动来看

在城镇化发展的过程中,大量农村年轻人口流向城镇,老人留在农村根据人社部公布的数据,2018年全国农民工总量28836万人,外出农民工17266万人,其中“80后”新生代农民工占全国农民工总量的50.5%,逐渐成为农民工主体这种现状加剧了农村人口老龄化的趋势,进一步冲击了农村传统意义上的“家庭养老”模式,致使农村养老主体缺位,农民养老的现实需求更为急迫

2.从农村养老供给来看

由于城乡二元等现实的特点,中国农村老人几乎是经济发展社会转型和城市化进程中唯一无法转型的群体农村社会养老保险制度较城市居民社会养老保险制度设立时间晚发展时间短水平低,对中小病的报销比例偏低且每月发放的养老金金额少,无法保持与养老保障支出间的平衡,导致农民参保的积极性不强持续性不长此外,若农村留守老人还需抚养留守孙子女,更使得农村养老负担加重质量降低

3.从农村发展水平来看

我国各地区经济发展水平不一,农村养老水平各有高低且难以采取相对集中的养老方式此外,受区位因素经济条件政策供给等多种因素的影响,我国农村类型多样,如特色保护类农村城郊融合类农村搬迁撤并类农村等传统土地养老功能的弱化养老成本的不断增加复杂的农村背景使得农村养老问题更加棘手养老难度更甚于城镇

从上述分析可以得知,传统模式下的农村养老存在家庭养老弱化政府养老缺位土地保障不足等问题,这些问题在短时间内不会得到解决土地是农民一项重要的财产,在家庭政府和土地在养老领域发挥作用有限的情况下,根据政策引领,寻求土地和养老保障之间的结合点对于提升农村养老水平具有重要的作用

(三)以房养老的反思

学界广泛关注“以房养老”,希冀缓解人口老龄化压力,但“以房养老”在实际操作中却“爆冷”,归结原因主要在于:

1.取得年限与价值冲突

我国土地所有权按其性质属国家和集体所有,国民严格意义上不享有房产完全产权,仅是对房舍拥有所有权,对其依附的土地不享有所有权根据《土地管理法》,农村宅基地的所有权限于本集体经济组织,并且土地根据开发用途不同所享有的使用年限也不同,房舍产权永久所有与土地限期使用使“以房养老”前后为难

2.传统观念与操作冲突

我国传统观念主张“家庭养老”,即子女侍奉双亲,老人将房产作为遗产留传给子女若选择“以房养老”,供养老人的主体由子女变为金融机构,这种冲击传统养老模式的选择可能会给双方带来舆论压力缘此,无论是从思想观念还是可得利益上,“以房养老”在实践中见效甚微

3.制度本身与现实状况冲突

“以房养老”制度本身定位存在偏差,“以房养老”实际上是将自有住房反向抵押来换取未来所需的养老金但问题是,若有养老需求的家庭自身经济条件优渥,自然不需要采取抵押自有房产来换取养老保障的方式反之,若有养老需求的家庭自身经济条件较差或无独立产权房屋抑或房屋价值过低,也很难依靠此模式养老即使《关于扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》出台,“强硬地”将此模式推向全国但受全国各地经济水平发展不一的影响,在房价与收入不成比例的部分城市或是经济收入不高的农村区域,“以房养老”的投入与产出不成正比,金融机构自身就会对此模式兴致寥寥,更不用说有养老需求的老人

因此,就目前我国农村发展水平来看,“以房养老”模式并不适宜农村地区现状,要缓解农村养老压力,只能另寻出路在当前“三权分置”改革的过程中,土地经营权得以放活,土地增加农民收入的作用进一步扩大,将农村土地和农民养老相结合以提升农民养老水平走进了人们的视线中在此背景下,土地养老信托作为一种新兴的养老模式逐渐被各界关注采取土地养老信托模式,土地的承包权仍然属于农户,因年龄健康等因素无力耕种土地的老年农民可以将土地的经营权流转给专业的信托公司,这样即使自己不种地,仍然有土地信托的收入来供自己养老,并且土地的承包权仍然在农户手中,仅将土地经营权作为信托财产土地养老信托模式不仅是对农村土地价值的深入挖掘,更是为当前农村“以地养老”提供新的模式思路,对提升我国农村目前的养老水平具有必要性

三农村土地养老信托可行性分析

(一)农村土地养老信托的概念及本质

信托制度就是受托人接受委托,按照信托约定为受益人进行特定资产管理及对所取得信托利益进行分配的行为当下,将农村复杂的养老问题与信托制度相结合,可以充分发挥信托制度在社会保障方面的价值

农地三权分置改革将土地承包权和经营权分离,这既是土地承包经营权内部权能的分离,更是其负载的社会保障功能与经济效用功能的分离进一步说,“三权分置”就是将农户享有的承包经营权进行分割,分割后承包权仍然属于农户,经营权可以向外流转给其他主体,以适应土地流转的需要,这就形成了双赢的局面,即承包权人和实际经营权人都可以满足自身的需求,从中获利因此,“三权分置”改革在推动土地顺畅流转的同时也为土地养老信托制度的实施铺设了道路三权分置背景下,有养老需求的农民可以将分离出的土地经营权以信托的方式交由信托公司管理,信托公司基于信托关系对土地经营权进行管理运营,将收益分配给受益人,以此部分收益作为农民的养老金

△图3 土地养老信托保险运行流程

土地养老信托的本质是土地金融它的内在机理是信托公司在接受以土地经营权为财产的委托后,利用现代金融手段,将零散的难以直接变现的不动资产进行投资管理,转化为便于入市流转的金融产品,通过跨时间空间的方式在资本市场入市流转交易,用未来的土地经营权收益置换当下的养老资金收入,以获取最大利润这种方式为养老储备有困难准备不足的农村老年群体提供了更多的养老保障在农地承包经营权长久不变和“三权分置”所厘清的权属界定大背景下,老年农民可以借助土地信托的途径,让过去仅发挥生存保障功能的土地进一步让其发挥养老功能,助力农民养老

(二)农村土地养老信托的政策和法律依据

1.政策层面

2019年中央一号文件提出,“深化农村土地制度改革,完善落实集体所有权稳定农户承包权放活土地经营权的法律法规和政策体系,允许承包土地的经营权担保融资”这份文件的出台,不仅为“三权分置”改革奠定了政策基础,更为我国目前正在实施的经营权流转提供了政策支持,只有经营权可以自由流转,土地养老信托才会得到进一步实施

2.法律层面

《信托法》第六章专章规定了“公益信托”,其中第60条规定了公益信托的范围,而养老问题当属社会公益问题,可归结于本条之第7项“发展其他社会公益事业”之内容,这就为养老信托的存在奠定了法律基础不仅如此,《慈善法》的出台更是明确了“养老信托”属“公益信托”的地位,《慈善法》第五章专章规定了“慈善信托”,其中第44条明确将“慈善信托”定性为“公益信托”《信托法》与《慈善法》中的相关养老信托制度开始有机衔接,为信托公司正式以商业方式介入养老领域提供了契机为了进一步强化养老信托的可执行度,《慈善信托管理办法》第7条规定,为“扶老”而设立的信托属于“慈善信托”,明确赋予了信托公司在养老信托领域的法律地位由此,养老信托的法律属性和法律地位得以明确最后,《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》的出台,更是为信托公司设立“养老信托”项目提供了具体备案项目管理和监督工作的路径以及实际探索项目运转的法律支持

(三)农村土地养老信托的优势

1.优化现行流转体系

农村土地养老信托可以优化农村土地流转交易体系,突破原有的土地使用权流转低级局面(出租互换转包等),在空间上实现跨行政区域入市流转,不仅为农业农村现代化产业化专业化的生产模式创造有利条件,还提升了土地流转的效率与安全系数

2.提升农业资金投入

农村土地养老信托可以为农业生产增加农业资金的投入在土地信托实际运行中,信托公司的一般做法是将所获得的农地转交给专业的农业公司或者农民专业合作社,让其来经营管理,以使土地发挥最大的生产效益,并且借助信托公司的融资能力和土地大规模经营所形成的谈判能力,可以为实际经营土地的第三方主体提供资金支持,为农业生产增加资金投入,以此提高农业收益,同时这种做法也在客观上确保了农民在农地养老信托关系中的收益

3.转变农地资本形态

农村土地养老信托能够将土地这种不变资产变成可携带资本享有土地承包权的农户以信托的方式把土地的经营权流转给信托公司后,不必再担心资产闲置等问题,这种方式将农民从传统的土地人身依附关系中解放出来,既满足了农村青壮年外出务工的需求,老年农民也不需再依靠自己的体力劳动,并且双方都可以继续获得土地的收益,进而进一步减轻了农民家庭的养老压力

四农村土地养老信托的建议

(一)以“三权分置”改革成果敦促相关法律修订完善

1.完善土地信托相关法律制度

制定出台《土地经营权法》,使其成为土地经营权流转的法律依据同时,为加强对土地流转信托的法律监管,相关法律法规应明确将土地流转信托纳入规范和监管体系,明确其法律地位,建议制定专门的《土地信托法》予以规制,做到土地信托有法可依具体来说,在《土地信托法》中建立土地信托登记制度,明确流转的土地经营权可成为信托的财产并可以办理信托登记,厘清委托人和受托人各自的权利义务,形成可追溯的追责机制和可靠的利益保障机制,在保护信托的受益人即农民利益的同时兼顾信托公司和其他相关主体的利益

2.注重慈善信托与土地养老信托的有机结合

将土地养老信托纳入慈善信托中,依照慈善信托的管理办法,将农村土地信托各方法律主体的登记公示运营模式合同约定等内容都纳入法律监管框架内,形成完备的土地信托流转法律体系借助“三权分置”农地改革释放土地经营权的契机,推进土地流转以盘活农村经济,实现农业农村经营现代化专业化规模化,优化土地资源配置,逐步提高农民收入,解决农民养老保障资金来源等关键问题

3.放松严格管制规定或灵活授权

对农村土地养老信托公司的设立条件,相关法律法规应根据实践中的状况作出较为宽松的规定我国《信托公司管理办法》第10条规定信托公司注册资本最低限额不得少于3亿元,但部分地方政府在试行土地养老信托制度的过程中,为了更好地发挥此项制度的作用,以政府的名义投资二百万即注册了信托公司,以作为信托关系中受托人接受农民的土地经营权信托,这种方式的合法性还需要商榷,但无疑是基于实际需要的一种有益探索因此,为赋予此类信托公司存在的正当性基础,促进农村土地养老信托制度的实行,有必要通过放松严格管制规定或灵活授权的形式对其设立条件作出让步

(二)各方主体应根据实际建立保障机制

1.信托公司的风险防范机制

由于信息不对称情形的广泛存在,信托公司对委托人的家庭情况和土地情况等信息并不熟悉,会存在一定的信用风险因此,信托公司在从事土地养老信托业务的过程中,应该建立完善的信息核实制度,确保信息的准确性比如加强与村委会的联系,多与村民沟通,以此降低信息不对称可能带来的风险同时,在土地信托开展的过程中,可能会遇到政策方面的变动,比如政府建设用地规划出现变动,要对信托的土地予以征收,导致合同提前终止针对政策的改变,信托公司应该做好备选方案,及时处理政策变动带来的不利影响,以建立健全土地养老信托中的风险防范机制,来保障自身的利益

2.行政主体的多元支持举措

在我国土地养老信托制度的初步探索阶段,需要政府的有力支持,不仅要完善配套措施强化对土地信托的监管给予财政支持以吸引金融行业支持农村养老行业,还要适度干预以克服市场失灵规范市场运行,并建立政策性金融机构,加大对土地信托养老行业的信贷投入,加强“新型土地养老”的宣传引导,使人们切实了解土地养老信托的优势和发展潜力,充分发挥政府的“守夜人”职能村集体是土地改革的基础平台和关键主体,要强化基层管理组织的协调作用和管理职能,村集体组织内部可以设置专门的咨询机构,为有意向参与土地养老信托的农民提供咨询服务,解答农民的疑惑,扩大此项政策的影响力

(三)对实际土地经营者的经营权予以确认

随着“三权分置”改革的深入,在对农村土地承包经营权进行确权的同时,本文建议对实际土地经营者的经营权予以确认,以落实“三权分置”改革的政策精神,盘活农地的经营权我国现行法律制度对于土地承包经营权流转方式仍有诸多限制,因此实践中很多实际经营土地的经营者所获取的经营权只是形式上的,除了流转合同外,并没有相关确认程序随着土地经营权流转规模的扩大,经营权抵押融资也开始试点,由于实际土地经营者的经营权尚未进行确认,由此影响了实际土地经营者对于土地实际经营的权利以及无法以该权利进行融资等从这个角度考虑,有必要在土地承包经营权确权的过程中,同时对实际经营土地的经营者所享有的权利进行明确在明确了经营权独立的内容,方可在经营权上建立新的财产权关系,包括设定信托或者经营权抵押融资等,这对于已经适度规模化经营农地的经营者无疑是有益的,同时也可以激发信托公司开展土地养老信托业务的积极性

(四)依法区分现行商业信托以彰显土地养老信托特色

现阶段我国信托产品依旧以中短期投资,追求现时高收益的商业运行模式为目标,造成非完全竞争市场的产生,致使供求关系失衡及信息不对称,在信托过程中阴阳合同问题频发,农民权益受损而这与养老领域追求中长期投资稳定收益的公益性理念相矛盾,要使土地信托养老机制得以妥善运行,就得首先对其信托标的地块进行确权,使其能够被金融量化,然后设计适合土地养老信托的公益性产品运营模式,让公权力充分发挥监管作用并鼓励更多信托公司参与土地信托养老机制,充分市场竞争,以区分于商业信托,保护养老农民的权益

1.标明身份

要将土地养老信托产品登记标明为公益性的“养老信托”,彰显其公益性质,对土地养老信托设立中发生的交易流转财产转移应根据《慈善信托管理办法》的规定,参照或以公益事业的税收标准予以减免,不仅减轻土地养老信托运营的成本,还能促使土地养老信托受托人对受益人忠实履行勤勉义务,避免土地养老信托的道德风险和“被商业化”,使土地养老信托财产遭受风险损失

2.动态管理

明确土地养老信托的登记时点,将其贯穿土地养老信托设立的始终,在土地养老信托的管理运营中,建立动态信托管理日志,代替多次登记多头登记,将管理日志视作土地养老信托登记的延伸,便于清晰土地养老信托的登记制度,将土地养老信托模式由政府主导转向政府服务,以充分发挥土地养老信托对解决我国农村养老问题的独特优势,积极构建并完善有利于土地养老信托在农村养老市场中的配套运行机制

五结语

面对农村养老问题,积极探索农地“三权分置”背景下的土地养老信托模式,深入挖掘农村土地与养老之间的联系,进一步发挥农地的金融和社会保障功能,不仅可以营造农民养老的新局面,还可以推动农村社会转型发展,助力乡村振兴为此,有必要完善土地养老信托的法律框架,推动参与养老信托的各方主体建立保障机制,同时对实际经营土地者的经营权予以确认,多环联动,发挥土地养老信托在农村养老中的作用